Đặng Hùng Võ
Tôi có nhiều dịp đàm đạo với chuyên gia đến từ các nước trong quá trình tham gia tư vấn cho các dự án theo lời mời của Ngân hàng Thế giới (World Bank).
Một hôm, có chuyên gia Trung Quốc hỏi tôi “tại sao Việt Nam nhiều luật thế?”. Tôi chỉ cười rồi nói “bộ, ngành nào ở Việt Nam cũng muốn có luật về hoạt động của mình cho vững tâm, và Nhà nước cũng định hướng xây dựng một nhà nước pháp quyền mạnh”. Nhưng câu hỏi của người ngoài cuộc làm tôi suy nghĩ rất nhiều.
Chuyện khung pháp luật chưa hoàn thiện, còn nhiều khoảng trống, nhiều quy định khác nhau giữa các luật liên quan hoặc ngay trong một luật, gây khó cho việc tổ chức triển khai, đã và đang xảy ra ở nhiều lĩnh vực. Nói đúng thuật ngữ pháp lý thì đây là tình trạng “xung đột pháp luật” (Legal conflicts) và “khoảng trống pháp luật” (Legal gaps). Còn tôi vẫn gọi cho dân dã là “cập kênh pháp luật”.
Trong tình trạng rắc rối như vậy, theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015, sửa đổi năm 2020 thì: các văn bản quy định khác nhau về một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, và các văn bản do cùng một cơ quan ban hành quy định khác nhau về một vấn đề thì áp dụng văn bản ban hành sau. Quy tắc là như vậy nhưng áp dụng cũng không dễ dàng.
Gần đây, nếu nhìn kỹ vào các văn bản luật, chúng ta sẽ thấy có câu đại ý: nếu quy định tại các luật khác mà trái với quy định của Luật này thì áp dụng theo quy định của Luật này. Chuyện “xung đột pháp luật” đã phức tạp lại càng phức tạp hơn.
Sáng kiến ban hành văn bản luật dưới dạng “một luật sửa nhiều luật” thỉnh thoảng đã được áp dụng trước đây, bây giờ càng phổ biến. Tôi còn nhớ luật dạng này đầu tiên là “Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản” ban hành năm 2009, trong đó sửa đổi Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Nhà ở. Tuy nhiên, chỉ được một thời gian những điều “cập kênh” tái diễn và đang là nguyên nhân chính gây khó khăn cho phê duyệt các dự án đầu tư.
Cứ theo cách này, hệ thống pháp luật nước ta sẽ đi tới đâu để loại bỏ các khoảng trống và khoảng xung đột pháp luật? Trong khi, ở các nước khác, có những văn bản luật đã tồn tại vài trăm năm mà chỉ bị sửa đổi vài điều. Chẳng hạn, chuyên gia Pháp nói với tôi rằng Luật Đất đai của Pháp do trực tiếp Napoleon đọc cho thư ký ghi chép lại, đã hơn 220 năm mà chỉ bị sửa có ba điều.
Tình trạng “cập kênh pháp luật” ở Việt Nam có nguyên nhân trước hết do phương pháp tổ chức xây dựng pháp luật. Các luật đều chủ yếu do Chính phủ, là cơ quan hành pháp, xây dựng. Lúc đầu, mỗi Bộ còn xây dựng vài luật thuộc phạm vi quản lý của Bộ mình. Đến nay, các Bộ thường rất lớn, các luật được chia nhỏ hơn theo đầu tổng cục hoặc cục. Khi viết luật, ai cũng muốn dồn quyền lực quyết định quản lý cho mình. Việc thẩm định được giao cho Bộ Tư pháp, mà thực chất cũng chỉ là một vụ phụ trách một ngành luật thẩm định.
Quốc hội là cơ quan chịu trách nhiệm ban hành, cũng lại giao trách nhiệm chính cho một Ủy ban hoặc Hội đồng dân tộc thẩm định. Trước đây, đã có sáng kiến thành lập bộ phận Đại biểu Quốc hội chuyên trách để hướng tới chức năng xây dựng pháp luật của Quốc hội. Nhưng đến nay, các đại biểu quốc hội chuyên trách chưa đảm nhiệm được chức năng đã định.
Nguyên nhân thứ hai là luật nào cũng muốn thật chi tiết. Sau mỗi lần sửa đổi, các luật đều dày hơn đáng kể. Chi tiết hóa không phải là một định hướng đúng vì luật càng dày thì rắc rối càng nhiều. Cần thiết kế cụ thể khung pháp luật cơ bản cần gì thì đưa vào luật, còn lại là các quy định để triển khai thuộc thẩm quyền của Chính phủ, Bộ, ngành, và UBND cấp tỉnh.
Nguyên nhân thứ ba là đa số luật về lĩnh vực kỹ thuật đều do chuyên gia kỹ thuật viết. Dùng cách viết kỹ thuật vào văn luật sẽ tạo ra sự khó hiểu vô cùng. Tôi đã nghe ý kiến của nhiều chuyên gia từ Hội Luật gia phát biểu rằng họ không hiểu nhiều điều trong luật này hay luật khác (thuộc các lĩnh vực kỹ thuật). Việc luật hóa chính sách cần đến những chuyên gia luật có kinh nghiệm thực hiện.
Nguyên nhân thứ tư là việc xác định phạm vi điều chỉnh của một luật không rõ hoặc xác định rõ những vẫn quy định ra ngoài phạm vi điều chỉnh. Tôi lấy ví dụ: phạm vi điều chỉnh của Luật Đất đai là gì? Các nước đều quy định là “quản lý đất đai”, Trung Quốc còn quy định hẹp hơn là “quản lý hành chính đất đai”.
Luật Đất đai của Việt Nam thì quy định cả quản lý lẫn sử dụng đất. Đáng ra, quản lý việc sử dụng “đất ở” thuộc phạm vi của Luật Nhà ở, và cứ thế quy định đối với các loại đất khác sẽ nằm ở các luật khác như Luật Lâm nghiệp, Luật quản lý, sử dụng tài sản công, Luật Quốc phòng, Luật Công an nhân dân, Luật Du lịch, Luật Tín ngưỡng, Tôn giáo… Luật Đất đai chỉ nên quy định những nguyên tắc chung về quản lý sử dụng các loại đất; còn việc sử dụng cụ thể cần quy định tại các luật chuyên ngành liên quan. “Mập mờ” về phạm vi điều chỉnh ắt dẫn đến “xung đột” giữa các luật liên quan đến thị trường bất động sản.
Giải pháp là gì để loại bỏ tình trạng “cập kênh pháp luật”? Chúng ta cần thay đổi phương cách xây dựng pháp luật. Trước hết, phải thiết kế hệ thống pháp luật một cách khách quan, xem cần có những luật nào và phạm vi điều chỉnh ra sao. Quá trình xây dựng, soạn thảo văn bản luật phải do Quốc hội chủ trì với sự tham gia của các tổ chức, cá nhân chuyên nghiệp. Quốc hội có thể mở đấu thầu về xây dựng một luật nào đó mà bên tham gia có thể là các nhóm chuyên gia từ trường đại học, viện nghiên cứu, nhóm nghiên cứu, hiệp hội, tổ chức xã hội… Việc lấy ý kiến nhân dân cần có tiêu chí cụ thể, giải trình rõ ràng, không thể mang tính hình thức như hiện nay.
Phát luật là chỗ dựa để phát triển, pháp luật cập kênh thì con đường phát triển cũng không thể bằng phẳng.
